Estudio Jurídico – Técnico del Servicio de Inspección de Trabajo (página 2)

Jornadas "extras" En las zonas francas: "Los
salarios miserables, las duras condiciones de trabajo, las
extensas-y generalmente obligatorias- jornadas extras, el
régimen interno casi policial y el control sobre cualquier
intento de protesta, hacían que este trabajo fuera
despreciado y rechazado por los hombres y considerado-por las
propias trabajadoras- como "un mal necesario", como un lugar de
paso, a la espera de algo mejor para ellas y sus
familias"[24].

En el lugar de trabajo, las trabajadoras de zonas
francas han estado "expuestas a terribles modalidades de abuso y
sobreexplotación: jornadas laborales intensas,
negación de permisos para ir al baño, despidos
arbitrarios, persecución ante los intentos de
organización sindical, listas negras, (…) salarios
de hambre y metas de producción
inalcanzables"[25]. Además, "el acoso
sexual o la exigencia de favores sexuales para acceder o
permanecer en expuesto de trabajo, era una práctica
frecuente, así como las pruebas de embarazo
obligatorias"[26].

Un estudio llevado a cabo en 2007 en un parque
industrial o zona franca de San Pedro de Macorís, al este
del país, reveló que: "Las trabajadoras dicen no
conocer – o son críticas- sobre los supuestos
beneficios de pertenecer a una estructura sindical. Por otro
lado, la estigmatización de los dirigentes contribuye a su
falta de interés, lo que lleva a que muchas veces hasta
desconozcan la existencia o no de sindicatos en su propia
empresa. Un sorprendente 67.7% dijo no saber si su fábrica
tenía o había tenido un
sindicato"[27].

Derechos desconocidos Según el mismo
estudio, "las mujeres no ven el reclamo como un derecho que deben
y pueden ejercer cuando son víctimas de prácticas
discriminatorias; más bien lo ven como una
situación de conflicto que, en nuestra cultura, es
preferible evadir"[28].

En San Pedro de Macorís, la gran mayoría
de trabajadoras (94%), por temor a represalias o a crear
problemas, no ha reclamado nunca ante la Secretaría de
Estado de Trabajo. Actitud pasiva que se atribuye a la
"conjunción de falta de información, rol
genérico asumido y miedo", y que "lleva a las trabajadoras
a tolerar y hasta excusar la discriminación y las
deplorables condiciones laborales en que muchas veces se
desempeñan"[29].

Según este estudio, las trabajadoras nunca
recibieron de la Seguridad Social el pago del subsidio de
maternidad, equivalente a tres medios sueldos. Sólo
recibieron la parte del salario correspondiente a las empresas,
las cuales les entregaron sus cotizaciones, para que pudieran
exigir el pago a la Seguridad Social. Por otra parte, sólo
un 2% de las trabajadoras en el parque industrial sometió
alguna vez una demanda ante un tribunal laboral. Y sólo el
35% de las mismas afirmó haber recibido información
o capacitación sobre sus derechos[30] Como
se observa, las trabajadoras dominicanas no se involucran:
"Además de no reclamar, las trabajadoras tampoco
participan activamente en los sindicatos, tanto por la falta de
tiempo y la modalidad masculina con que estos funcionan, como por
el temor de perder sus empleos. A pesar de que el derecho a la
libertad sindical quedó garantizado y protegido con el
Código de Trabajo de 1992 (a través del fuero
sindical), en la práctica las empresas de zonas francas
oponen gran resistencia para el ejercicio de este
derecho"[31].

Para fines de 2004, "la fuerza laboral femenina en los
58 parques y 569 empresas del sector había sufrido-en
términos relativos- un importante descenso, pasando a ser
el 52% de los más de 189 mil
trabajadores"[32].

Por otra parte, aunque en el país existen cuatro
federaciones sindicales, la Federación Nacional de
Trabajadores de las Zonas Francas (FENATRAZONA), la
Federación Dominicana de Trabajadores de las Zonas Francas
(FEDOTRAZONA), la Federación Unitaria de Trabajadores y
Trabajadoras de las Zonas Francas (FUTRAZONA), y la Unión
Nacional de Trabajadores de Zonas Francas, estas tienen
incidencia sólo en seis o siete parques, y en todos los
años de funcionamiento de las zonas, apenas han podido
celebrar unos nueve convenios colectivos[33]
Además, según el informe de la CSI, los procesos en
los tribunales laborales son demasiado largos. El tiempo promedio
que demora la resolución de un caso en los tribunales de
primera instancia es de 15,3 meses, y de 16,4 meses en el
tribunal de apelación. Pese a la existencia de tribunales
especializados en materia laboral (juzgados y cortes de trabajo),
la jurisdicción laboral especializada no cubre todo el
territorio nacional, y todavía en muchos lugares del
país, como en Dajabón, es el tribunal de primera
instancia el que conoce de los casos laborales, lo que hace
más lento el procedimiento, y por tanto, la
resolución de los casos litigiosos.

"pocos inspectores" Un estudio de CIPAF
identificó en 2007 una serie de dificultades para el
acceso a la justicia laboral. En el ámbito administrativo,
las cuestiones identificadas se relacionan con el funcionamiento
de la Secretaría de Estado de Trabajo (SET): bajo
presupuesto, pocos inspectores, necesidad de mayor
capacitación para los mediadores, inspectores y personal
en general, y ausencia de régimen de protección a
testigos en las inspecciones de trabajo.

Dicho estudio identificó además
obstáculos relacionados a la vulnerabilidad de
trabajadores y trabajadoras, vinculados a la naturaleza desigual
entre las partes de la relación laboral y a la
situación particular de vulnerabilidad de la
población. Según el estudio de CIPAF (2007), tales
obstáculos se explican, en gran medida, porque los
trabajadores y las trabajadoras:

• No son beneficiarios de programas regulares de
  capacitación que les eduque sobre sus derechos, lo que
  les impide identificar tanto las violaciones a sus derechos
  como los mecanismos para exigir la sanción o
  indemnización de lugar;

• Son los que más necesitan su empleo, ya que
  es su sustento básico y saben o temen que llevar a
  cabo un reclamo implica la pérdida de su
  trabajo;

• Los que sí exigen el cumplimiento de sus
  derechos acudiendo a la SET o a los tribunales laborales,
  enfrentan numerosos contratiempos. En particular, dado "el
  largo tiempo que tienen que esperar para obtener una
  sentencia –y los gastos que esto conlleva- las y los
  trabajadores terminan perdiendo la esperanza de lograr una
  ganancia de causa a su favor[34]

También, existen restricciones para el sector
público y como más del 58% de los trabajadores
formales está al servicio del Estado, el ejercicio del
derecho a la huelga resulta muy limitado. Además, a pesar
de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa se producen
despidos masivos en el sector público sin garantizar las
debidas compensaciones. 3. Ley No.41-08 de Función
Pública Dicha ley fue modificada en 2008 por la ley
No.41-08 de Función Pública y crea la
Secretaría de Estado de Administración
Pública. Esta nueva ley excluye de su ámbito de
aplicación a quienes ocupan cargos por elección
popular; a los miembros de la Junta Central Electoral y de la
Cámara de Cuentas; a quienes mantienen relación de
empleo con órganos y entidades del Estado bajo el
régimen del Código de Trabajo; y al personal
militar y policial, aunque esté asignado a órganos
de seguridad e inteligencia del Estado (Art.2).

Por otra parte, la ley 41-08 de función
pública, que crea el Ministerio y el Instituto de
Administración Pública, "regula las relaciones de
trabajo de las personas designadas por autoridad competente para
desempeñar los cargos presupuestados para la
realización de funciones públicas en el Estado, los
municipios y las entidades autónomas" (Art.1). De igual
forma, la ley de función pública establece que sus
principios y disposiciones serán aplicables a aquellos
regímenes de carrera que sean establecidos por otras
leyes. Esta ley consagra derechos individuales (Art. 58) y
colectivos (Art.67) a los funcionarios o servidores
públicos, a los cuales clasifica como sigue:

• 1. De libre nombramiento y
  remoción;

• 2. De carrera;

• 3. De estatuto simplificado;

• 4. Empleados temporales.

En cuanto a los recursos de que disponen, la ley
señala que "los servidores públicos tendrán
derecho a interponer los recursos administrativos de
reconsideración y jerárquico, con el objetivo de
producir la revocación del acto administrativo que les
haya producido un perjuicio, agotados los cuales podrán
interponer el recurso contencioso-administrativo por ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa"
(Art.72)[35].

4. Ley del Sida No.55-93 de 1993 Esta
legislación define la discriminación como las
"actitudes o prácticas mediante las cuales se afecta el
desarrollo de las actividades normales de una persona o grupo de
personas dentro de su contexto social, familiar, laboral o
asistencial, o se les rechaza o excluye, por la sospecha o
confirmación de estar infectada por el VIH" La ley del
SIDA prohíbe la realización de pruebas para el
diagnóstico de infección por el VIH, salvo en los
siguientes casos (Art.2):

a) Cuando exista de parte del médico sospecha
clínica y/o epidemiológica de infección VIH,
previa autorización del paciente.

b) A solicitud del interesado con prescripción
médica.

c) Cuando una persona fuera a donar sangre u
órganos humanos.

d) Estudios de investigación
epidemiológica voluntarios (previa autorización del
paciente) o anónimos no ligados a datos de
identificación personal; e) La transfusión
sanguínea sin el debido tamisaje para el VIH y hepatitis
viral.

Por otra parte, dice el texto de ley, las pruebas para
el diagnóstico de infección por el VIH no deben
realizarse (Art.3):

a) Para fines laborales, como requisito de ingreso a un
trabajo o como condición para la permanencia en el
empleo.

b) Para fines propios de la atención en salud:
cuando los resultados de la prueba condicionen la atención
al paciente.

Según el Art.36, la violación del
Artículo 3, acápite a) de la presente Ley en lo
relativo a la permanencia o ingreso en el empleo, será
castigada con multa de RD$ 30,000.00 (treinta mil pesos oro) a
RD$ 100,000.00 (cien mil pesos oro), y con el pago al empleado de
un año de salarios independientemente de las prestaciones
establecidas por el Código de Trabajo y demás leyes
laborales.

Por otro lado, la información relativa a todos
los casos en que se diagnostique la seropositividad al VIH es de
estricto carácter confidencial (Art.6). Esta ley pone a
cargo del Ministerio de Trabajo una labor de promoción de
información y educación sobre los modos de
transmisión y prevención del virus del Sida y, en
general, de todas las enfermedades de transmisión sexual
entre trabajadores, sindicatos y empleadores. En efecto,
según el Art.12: "La Secretaría de Estado de
Trabajo, en coordinación con las centrales sindicales,
fomentará la información, educación y
comunicación debida respecto a los modos de
transmisión y prevención de las ETS y el SIDA,
entre empleados y patronos en todas las empresas públicas
y privadas que operan en el país. La SESPAS
prestará la debida asistencia en cuanto al contenido de la
información, educación y comunicación que a
este respecto promueva la Secretaría de Estado de
Trabajo.

En tal sentido, los trabajadores o empleados
sero-positivos al VIH no están obligados a informar a sus
empleados sobre su condición sexológica (Art.22).
Sin embargo, todas las personas en su conocimiento de su
seropositividad al VIH, deberán comunicar su
condición serológica a las personas que vayan a
establecer relaciones sexuales, para contar con el consentimiento
informado de las mismas (Art.26). Por otro lado, las personas
privadas de su libertad deberán ser tratadas como
cualquier otra persona, no pudiendo ser sometidas a pruebas
obligatorias para detectar la infección por VIH, salvo
para fines de prueba en un proceso judicial (Art.23).

En lo que se refiere a los niños y adolescentes
infectados, y a los hijos de madres o padres infectados,
independientemente de su condición de portadores del VIH,
o no, no podrá negárseles por la referida causa su
ingreso o permanencia en centros educativos públicos o
privados, ni serán discriminados por motivo alguno
(Art.24).

Sin embargo, las personas diagnosticadas como portadores
de anticuerpo al VIH/SIDA no podrán donar sangre, semen,
leche materna, órganos o componentes anatómicos
(Art.25).

Por otra parte, la ley prohíbe la
reutilización de jeringas, agujas, equipos y otros
materiales desechables o descartables en todos los
establecimientos de salud tanto públicos como privados
(Art.15). Además, obliga que los establecimientos tales
como: reservados, hoteles, moteles, etc., con servicio de cama,
coloquen en un lugar visible un mínimo de dos
preservativos o condones sin que el cliente tenga que
solicitarlos.

En cuanto a los laboratorios se refiere, la ley es clara
en el sentido de que "cualquier laboratorio o banco de sangre que
se dedique a realizar pruebas de detección de anticuerpos
al VIH, o a cualquier otro método diagnóstico de la
presencia del VIH deberá además de estar registrado
en la SESPAS, notificar los resultados de estas pruebas a esa
institución estatal" (Art.27).

Además, es obligatorio que todos los
laboratorios, bancos de sangre y centro de atención a la
salud, desechen sus desperdicios sanitarios bajo las normas de
bioseguridad que establezca la SESPAS (Art.28).

5. Ley General de Migración No.285-04
"Los mismos derechos civiles" Según los
términos de la Ley General de Migración de 2004
"los extranjeros autorizados a permanecer en el territorio
nacional disfrutarán de los mismos derechos civiles que
los concedidos a los dominicanos por los tratados de la
nación a la que el extranjero pertenezca" (Art. 22). Dicha
autorización se refiere al estatuto de residente, como
indica la siguiente disposición: "El extranjero a quien el
gobierno hubiere concedido fijar en la República su
domicilio, gozará de todos los derechos civiles, mientras
resida en el país" (Art. 23).

Lo mismo ocurre respecto a los derechos laborales.
Según la ley de migración, "los extranjeros
habilitados para trabajar según su categoría o
subcategoría de ingreso, gozarán de la
protección de las Leyes laborales y sociales pertinentes"
(Art. 26). En cuanto a los procedimientos administrativos se
indica lo que sigue: "los procedimientos administrativos o
judiciales que conciernen a los extranjeros, respetarán
las garantías previstas en la Constitución,
Convenciones Internacionales y Leyes vigentes" (Art.
24).

El control de permanencia y las categorías
migratorias La ley de migración de 2004, en su tercera
sección sobre el "control de permanencia", condiciona el
trabajo de las personas migrantes a aquellos y aquellas que
tengan en el país la categoría de residentes. Una
categoría que se subdivide en residentes permanentes y
residentes temporales.

En efecto, el Art.98 de la ley de migración
establece la categoría de residente permanente como
sigue:

"Los extranjeros admitidos como residentes permanentes
pueden realizan toda clase de trabajo o actividad remunerada, por
cuenta o en relación de dependencia, con la
excepción de la subcategoría de jubilados,
pensionados o rentistas, que deben ser autorizados por la
Dirección General de Migración y la Secretaria de
Estado de Trabajo. La Presente disposición no exime a los
extranjeros de cumplir con obligaciones previstas en la leyes
especiales, tales como revalidas de títulos profesionales
y autorizaciones para el ejercicio de profesiones
liberales".

Según el Art. 99, los residentes temporales
podrán laborar en el país durante el periodo de
permanencia autorizado, como se indica a continuación:
"Los extranjeros admitidos como residentes temporales
podrán desarrollar actividades remuneradas o lucrativas
durante el periodo de permanencia autorizado, de acuerdo a las
modalidades establecidas en la presente ley y su reglamento,
exceptuando los comprendidos en la subcategoría "parientes
del residente temporal", que deben contar con una
autorización expresa de la dirección general de
migración".

Por otra parte, según el Art.100 de la ley: los
extranjeros admitidos como "no residentes", no podrán
realizar tareas remuneradas o lucrativas de ninguna naturaleza,
excepto los extranjeros comprendidos en la sección VII
incisos 5,6,7 y 9 relativos a los no residentes de la presente
ley, quienes lo harán estrictamente para las actividades
que fueron admitidos. Los incisos de la sección VII de la
ley se refieren a los trabajadores temporeros, a los habitantes
fronterizos, deportistas, artistas y estudiantes, como se indica
a continuación.

• Trabajadores temporeros, entendiendo como tales a
  todos aquellos extranjeros que ingresan al país para
  prestar sus servicios laborales por un tiempo determinado, y
  bajo contrato, de forma individual o formando parte de
  contingentes, por personas física o morales que
  explotan en el país unidades económicas de
  producción, distribución de bienes y servicios,
  y de acuerdo a las asignaciones de cuotas y planes de
  políticas migratorias que elabores el Consejo Nacional
  de Migración. Para los fines de la presente Ley, los
  Contratos Estaciónales de la industria azucarera se
  reputaran Contratos de Trabajo por Tiempo
  Determinado.

Contratos del azúcar A notar que la
última parte de dicha disposición contradice lo
estipulado en el Artículo 30 del Código de Trabajo,
que establece que: "Los contratos estaciónales de la
industria azucarera se reputan contratos de trabajo por tiempo
indefinido sujetos a las reglas establecidas para éstos en
caso de desahucio, salvo disposición contraria de la ley o
del convenio colectivo. Los períodos de prestación
del servicio, correspondientes a varias zafras o temporadas
consecutivas se acumularán para la determinación de
los derechos del trabajador".

En ese sentido, el Código de Trabajo contiene una
norma que es más favorable al trabajador que la contenida
en la ley de migración, y por tanto, en virtud del in
dubio pro operario, la norma del Código de Trabajo se
impone[36] Las otras categorías que
establece la sección III de la ley se refiere a los
"habitantes de las comunidades fronterizos que desarrollen
actividades no laborables, dedicados a la faenas de
pequeño comercio, entendiéndose por tales, a los
extranjeros que residen en áreas fronterizas
limítrofes al territorio nacional y que ingresan al
país dentro de un perímetro de la frontera,
debidamente autorizados a realizar actividades lícitas y
productivas, regresando diariamente a su lugar de
residencia".

En fin, se incluyen también las personas
integrantes de grupos en razón de su actividad deportiva,
artística, académica o de naturaleza conexa; y los
estudiantes que ingresen al país para cursar estudios como
alumnos regulares en establecimientos reconocidos
oficialmente.

Por otra parte, la ley de migración indica que
"los extranjeros que permanezcan ilegalmente en el territorio
nacional, no podrán bajo ninguna circunstancia, trabajar,
o realizar tareas remuneradas o lucrativas (Art.101). En ese
sentido, según el Art.102: "Todo empleador, al
proporcionar trabajo u ocupación o contratar a
algún extranjero, deberá constatar su permanencia
legal en el país y que el mismo se encuentra habilitado
para trabajar, para lo cual exigirá excepción la
presentación de los siguientes documentos:

a) Carné de residente permanente o de residencia
temporal, según corresponda, en el cual se especifique
plazo legal de permanencia y si esta o no autorizado para
trabajar.

b) Cédula de identificación personal para
extranjeros en la que coste que el extranjero es residente
temporal o residente permanente.

c) Carné de trabajo para los trabajadores
temporeros no residentes.

Además, los empleadores serán responsables
por la continuidad laboral o contractual con los extranjeros cuya
permanencia y situación migratoria se hubiese convertido
en legal, al caducar, durante tal relación, sus derechos a
trabajar (Art.103).

Encima, dice el texto de ley, "el empleador que
proporcione trabajo o contrata a un extranjero que no está
habilitado para trabajar según las disposiciones de la
presente ley, queda obligado a pagar los gastos de
deportación, si tal medida es dispuesta por la
Dirección General de Migración, sin perjuicio de
las sanciones que sean aplicables" (Art.104).

Por otra parte, la verificación de las
infracciones a las normas migratorias mencionadas en la presente
ley, no exime a los empleadores del pago de sueldos, salarios u
otro tipo de remuneración, al personal que le hubiere dado
trabajo u ocupación en la violación a lo dispuesto
por esta ley (Art.105).

De igual forma, "toda irregularidad en la permanencia
migratoria que fuera detectada por lo que proporcionen empleo a
extranjeros, se reporta a la autoridad migratoria dentro de las
48 horas de percibida" (Art.106). A tales fines, "la
Dirección General de Migración, podrá
efectuar inspecciones en los lugares de trabajo, a fin de tomar
las medidas de lugar, sin perjuicio de las comprobaciones y
acciones que emprenda la Secretaria de Estado de Trabajo"
(Art.107).

Sanciones Según el Art. 131 de la ley de
migración, "sin perjuicio de las sanciones previstas en el
Código de Trabajo y leyes especiales, serán
sancionados con una multa de tres a diez salarios mínimos
por a cada infracción, las personas físicas o
morales contratantes de trabajadores temporeros (…)" Y,
con multas de cinco a treinta salarios mínimos, los
empleadores que contraten o proporcionen trabajo a extranjeros
ilegales o no habilitados para trabajar en el país (Art.
132).

6. Ley No.137-03 sobre el tráfico
ilícito de migrantes y trata de personas La
Constitución de 2010 prohíbe "en todas sus formas,
la esclavitud, la servidumbre, la trata y el tráfico de
personas" (Art.41).

La "Ley No.137-03 sobre el tráfico ilícito
de migrantes y trata de personas" define la trata a partir de lo
establecido por el Protocolo de Palermo para prevenir, reprimir y
sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y
niños (2000), que complementa la Convención de
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
La República Dominicana es signataria del Protocolo pero
aún no lo ha ratificado, aunque hace mención del
mismo en el preámbulo de la ley 137-03 sobre el
tráfico ilícito de migrantes y trata de
personas.

El Protocolo de Palermo de 2000 declara que para
prevenir y combatir la trata de personas, especialmente mujeres y
niños, se requiere un enfoque amplio e internacional en
los países de origen, tránsito y destino que
incluya medidas para prevenir dicha trata, sancionar a los
traficantes y proteger a las víctimas de esa trata, en
particular amparando sus derechos humanos ampliamente
reconocidos. Este instrumento internacional define la trata de
personas como "la captación, el transporte, el traslado,
la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la
amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción,
al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una
situación de vulnerabilidad o a la concesión o
recepción de pagos o beneficios para obtener el
consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con
fines de explotación". Esa explotación
incluirá como mínimo, la explotación de la
prostitución ajena u otras formas de explotación
sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las
prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre
o la extracción de órganos.

Por otra parte, la Ley 137-03 define el "turismo sexual"
como actividad turística que incluye cualquier
explotación sexual; las "ofertas sexuales" como
publicaciones, correo, medios de comunicación, prensa,
televisión, Internet, etc. Asimismo define el
"tráfico ilícito de migrantes" como
facilitación de la entrada, salida, tránsito o paso
ilegal de una persona en el país o al extranjero, sin el
cumplimiento de los requisitos legales, con el fin de obtener,
directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro
beneficio. Otras definiciones se refieren a la "entrada ilegal"
como el paso o cruce de fronteras sin los requisitos para entrar
o salir del país; "grupo delictivo organizado" como un
grupo de dos o más personas que en cierto tiempo cometa
uno de los delitos tipificados en la ley para obtener beneficios;
"delito" como violación a la ley sancionado con penas de
10 a 15 años de reclusión; etc.

Entre los hechos punibles encontramos el tráfico
ilícito de migrantes y la trata de personas. El primero
conlleva penas de 10 a 15 años de reclusión
mientras que el segundo, de 15 a 20 años, sin contar las
multas previstas para ambos delitos. El tráfico
ilícito de migrantes se refiere más bien a lo que
promuevan, financien o transporten la entrada o salida
ilícita de personas al país. En cambio, la trata de
personas se refiere a los que involucren, engañen o abusen
de personas que consientan o se les haga consentir en todo tipo
de "mendicidad", explotación sexual, pornografía,
trabajo o servicio forzado, servidumbre por deudas, matrimonio
servil, adopción irregular, esclavitud o prácticas
análogas, servidumbre o extracción de
órganos.

El Estado dominicano debe proteger la privacidad e
identidad de la víctima de la trata de personas,
incluyendo la confidencialidad en los asuntos judiciales.
También se le proporcionará: asistencia legal;
atención física, sicológica y social;
alojamiento adecuado, atención médica, acceso a la
educación, capacitación y oportunidad de
empleo.

En fin, las multas que establece la ley 137-03
serán utilizadas para la indemnización de las
víctimas por daños físicos,
sicológicos y materiales. Las Casas de Acogidas o Refugios
(Ley 88-03), servirán de albergue seguro y temporal a
mujeres y niños víctimas de violencia
intrafamiliar[37] A continuación, un breve
análisis de las facultades de la Inspección de
Trabajo en el control de la reglamentación
laboral.

II. Los controles
de la reglamentación laboral

En diez disposiciones, a partir del Art.433 del
Código de Trabajo de la Republica Dominicana -Ley-16-92-,
se establecen las competencias "Del servicio de inspección
del trabajo"[38].

Según explica Rafael F. Alburquerque, las
facultades de los miembros del Servicio de Inspección son
bastante extensas e incluyen empresas agrícolas,
Organizaciones No Gubernamentales (ONG), sindicatos y hogares de
todo el país. En sus propias palabras: "la competencia de
los inspectores de trabajo se extiende a todos los lugares en
donde se aplica el ordenamiento jurídico laboral:
establecimientos industriales, comerciales y de servicios;
empresas mineras, agrícolas, agrícola-industriales,
pecuarias y forestales; negocios artesanales y cooperativas;
así como oficinas de asociaciones incorporadas sin fines
de lucro, partidos políticos y sindicatos que empleen un
personal asalariado. Igualmente, las prerrogativas del inspector
pueden alcanzar una casa de familia, pues el trabajador domestico
está sujeto a las regulaciones del Código de
Trabajo"[39].

Entre otras funciones de la Inspección de
Trabajo, se destacan las siguientes:

a) Controlar y asegurar el cumplimiento de la
reglamentación del trabajo, lo que implica para el
inspector el ejercicio de un control doble:

• 1. jurídico (referente a la
  aplicación de las normas del trabajo –planilla
  del personal y cartel de vacaciones, edad de admisión
  del trabajo, duración de la jornada, pago de horas
  extras, descanso semanal, salario mínimo, trabajo de
  los extranjeros, etc.-)

• 2. técnico (relacionado con las
  prescripciones de la higiene y seguridad de los trabajadores,
  lo que le exige poseer conocimientos especializados y contar
  con los medios materiales que le permitan ejecutar su
  misión-Art.423-).

b) Comprobar la existencia de las causas de
suspensión de los efectos de los contratos de trabajo, en
los tres (3) días de haber recibido el aviso
correspondiente del Representante Local o del Departamento de
Trabajo, debiendo presentar un informe de su actuación en
los dos días que sigan al de la inspección
practicada-Art.435-. También, le toca averiguar causas de
terminación de contratos de trabajo (Art.82). "Aunque no
ha sido previsto en la ley, es práctica administrativa
encargar al inspector de trabajo de comprobar la veracidad del
contrato celebrado con un
extranjero"[40].

c) Los inspectores de trabajo tienden a intervenir como
conciliadores en los conflictos entre las partes de la
relación laboral. "Muchas veces esta conciliación
se practica en el mismo local de la empresa, pero en ocasiones se
cita a los interesados a visitar la oficina del
trabajo"[41].

Veamos los medios con que cuentan los inspectores de
trabajo para realizar su labor de control de la
reglamentación laboral.

A. Medios de
acción de los inspectores de trabajo

1. Visita del inspector de trabajo: un servicio
normal o de rutina. El Reglamento No. 258-93 para la
Aplicación del Código de Trabajo, cuando trata de
la aplicación de la ley, establece disposiciones concretas
sobre la Inspección del Trabajo. En primer término,
el Reglamento señala que el Ministro de Trabajo
"usará de las prerrogativas de su autoridad dictando las
providencias que considere procedentes para la mejor
aplicación de las leyes y reglamentos, y manteniendo la
vigilancia necesaria para que los empleados de su dependencia
cumplan las obligaciones que le corresponden (Art.
88).

Ante todo, los inspectores tienen el derecho de penetrar
libremente y sin previa notificación en los lugares en
donde se aplica la reglamentación del trabajo. Esta
visita, explica Alburquerque, puede hacerse a cualquier hora, de
día o noche, "sin el consentimiento del propietario y sin
que la misma esté sujeta a la existencia de indicios sobre
una infracción a las normas de
trabajo[42]Se trata de una atribución que
permite a los inspectores efectuar las visitas en las horas que
podrá velar por el cumplimiento de la
reglamentación del trabajo.

La visita del inspector puede ser consecuencia de un
servicio normal, por ejemplo, si se trata de un programa
rutinario dispuesto por el Departamento de Trabajo o como
consecuencia de de una denuncia de irregularidad realizada por el
empleador o el trabajador perjudicado. En este caso se impone un
manejo confidencial de la misma.

En caso de que la visita del inspector sea recibida con
una negativa por parte del propietario, los representantes o
personas que se encuentran en el lugar, se solicitará el
auxilio de la fuerza pública (Art.434).

Las inspecciones regulares tienen como objetivo
básico verificar los registros laborales (planilla de
personal fijo, libro de visitas, salarios mínimos,
descanso semanal, descanso diario, vacaciones, jornada de
trabajo, contrato de trabajo, nacionalidad, horas extras, trabajo
de menores, etc.). "En estos casos se utiliza la orden de
servicio regular, se lleva un registro institucional para fines
estadísticos y son asignadas por el Representante Local de
Trabajo, según el plan de
trabajo"[43].

El libro de visitas De acuerdo al Art.89 del
Reglamento 258-93, es muy clara la relación existente
entre la Inspección de Trabajo y la labor de los
Representantes Locales de Trabajo. Según esta
disposición reglamentaria: "los empleadores
llevarán un Libro de Visitas para la inspección del
trabajo", que será ofrecido por el Ministerio de Trabajo.
En tal sentido, "las comprobaciones que practiquen los
inspectores de trabajo se harán constar
simultáneamente por duplicado, quedando la copia en poder
del inspector actuante para su constancia y archivo en la
Representación Local de Trabajo correspondiente. Agotado
el Libro de Visitas, los empleadores lo han de conservar por al
menos cinco años[44] En fin, cabe
señalar que el inspector debe guardar el respeto debido a
las personas que se encuentran presentes en su visita y tratar de
que no se interrumpan los trabajos en
ejecución.

Seguridad y salud en el trabajo La
verificación física, para la cual el inspector o la
inspectora procurarán evitar la paralización u
obstrucción de las actividades de la empresa, y
podrán auxiliarse del personal técnico del
área de Seguridad y Salud en el Trabajo,
incluye[45]

• El reconocimiento físico de las instalaciones
  de la empresa, verificando que estas cumplan con los
  estándares de iluminación, ruido,
  ventilación, señalización y rutas de
  evacuación, manejo se sustancias toxicas, equipo de
  protección individual adecuado, equipo contra incendio
  y primeros auxilios, antideslizantes en escaleras,
  barandillas, servicios sanitarios adecuados y suficientes,
  pasillos adecuados de acuerdo a la cantidad de trabajadores y
  debidamente señalizados, salidas de emergencia,
  guardería, clínica médica.

• En cuanto a la maquinaria, se debe verificar que
  cuente con la protección y resguardo, que sus
  conexiones eléctricas no estén expuestas, que
  tengan los avisos de uso y de las personas autorizadas para
  el manejo de las mismas.

• Dependiendo de la actividad que realicen los
  trabajadores se debe verificar que cuenten con el equipo de
  protección individual, tales como: guantes (acerados),
  botas (con punta de acero), casco, mascarillas, orejeras o
  tapón auditivo, lentes, cinturón, chalecos
  reflectivos y overoles, entre otros.

• Comprobar el cumplimiento básico de medidas
  de seguridad y salud en el lugar de trabajo.

2. El poder de investigación: confidencialidad
y neutralidad Segundo, los inspectores tienen la potestad de
proceder a cualquier examen o investigación que consideren
necesarios, y en este sentido, están facultados a
interrogar al empleador y al personal de la empresa sobre
cualquier asunto relativo a la aplicación de las
disposiciones legales. Además, los inspectores
podrán pedir la presentación de libros, registros o
documentos que las leyes y los reglamentos de trabajo ordenen
llevar, con el fin de comprobar si se hallan en la debida forma y
para sacar copias y extractos de ellos; y requerir la
colocación de los avisos y carteles que exijan las leyes y
reglamentos (Art.434).

Estos poderes de investigación permiten al
inspector de trabajo tener un conocimiento de las interioridades
de la empresa sujeta a su control. De ahí que la ley
indique que las informaciones recibidas en las inspecciones son
confidenciales y que su revelación innecesaria será
objeto de sanción disciplinaria (Art.437). Solo se
exceptúan de este secreto legal, las informaciones que
sean necesarias para la comprobación de la
infracción (Art.437). De igual manera, se prohíbe a
los inspectores de trabajo tener cualquier interés directo
o indirecto en las empresas bajo su vigilancia
(Art.438).

3. Poder de dictar medidas ejecutorias: una
cuestión administrativa Tercero, en caso de peligro
inminente para la salud y seguridad de los trabajadores, el
inspector de trabajo puede ordenar las medidas ejecutorias
pertinentes (Art.436). Por ejemplo, detención inmediata de
la máquina que amenaza con ocasionar el daño;
requerimiento del examen médico a la persona menor de
dieciséis años; cierre de la empresa en casos
extremos, etc. (Art.436). La decisión del inspector tiene
un carácter administrativo y puede ser objeto de
impugnación por ante el Director General de Trabajo por
medio de un recurso jerárquico, cuyo resultado puede a su
vez ser objeto de un recurso de alzada por ante el Ministro de
Trabajo. El recurso debe ser interpuesto en los diez (10)
días de haberse tomado la decisión del inspector de
trabajo. Dicha decisión, y eventualmente la de los
superiores jerárquicos del inspector, puede ser impugnada
por ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, que se
pronunciará sobre la legalidad de la
misma.

B. Comprobación de las infracciones y
cumplimiento de la norma laboral

1. El acta de comprobación Desde que el
inspector compruebe la existencia de una infracción a
leyes y reglamentos laborales, a menos que sea muy grave,
procederá a requerir del empleador que la haga cesar en el
plazo más breve. Esta "acta de apercibimiento" es una
práctica administrativa derivada de la finalidad
intrínseca de control: más que sancionar un delito,
lograr el cumplimiento de la norma laboral. Según la
jurisprudencia, explica Alburquerque, "su fuerza probante no
depende de requisito alguno y su credibilidad debe ser apreciada
soberanamente por el juez, como cualquier otro medio de
prueba"[46].

En tal sentido, aunque el acta de comprobación no
se impone a los jueces del fondo, deben examinarla y cotejarla
con las demás pruebas aportadas por las partes, "pues una
cosa es la soberanía del juez laboral para apreciar las
pruebas y otra es desconocer el valor de un documento sin
someterlo a su debida
comprobación"[47].

2. El acta de infracción o proceso verbal:
comprobación de la infracción Si el empleador
persiste en su actitud de ignorar la regla del trabajo, el
inspector comprobará la infracción mediante la
redacción de un proceso verbal o acta, que se
transmitirá al Ministerio Público para que se ponga
en movimiento la acción pública. El acta de
infracción debe incluir lo siguiente:

• a) nombre del inspector actuante;

• b) lugar, fecha, hora y circunstancias de la
  infracción;

• c) nombre, profesión y domicilio del
  infractor o de su representante, si lo hay;

• d) nombre, profesión y domicilio de los
  testigos, si los hay, que deben ser mayores de quince
  años de edad y saber leer y escribir;

El acta debe ser firmada por el inspector actuante y por
los testigos, si los hay, así como por el infractor o su
representante, o se hará constar que no ha querido o no ha
podido firmarla (Art.439).

En principio, el acta debe ser levantada en el lugar
donde se comprueba la infracción y en la fecha en que ha
sido sorprendida o en otro lugar y fecha, con una
enunciación de lo acontecido (Art. 439). De acuerdo con la
jurisprudencia, la firma de la persona que ha incurrido en la
infracción y las de los testigos no es una
condición para la validez de las
actas[48]Sin embargo, esta formalidad repercute
sobre el valor probatorio de las mismas.

Si el acta ha sido firmada por el infractor o su
representante sin protestas ni reservas, los hechos redactados en
el acta se tendrán por ciertos, hasta inscripción
en falsedad (Art.441). Esta fuerza probante se perderá si
el empleador o su representante firman el acta bajo protesta o
bajo reservas. La firma de los testigos sólo es necesaria
si los hay, esto es, cuando el inspector actuante ha tomado sus
declaraciones. En todo caso, la fuerza probante del acta
sólo cubre los hechos comprobados personal y materialmente
por el inspector o inspectora, sin que pueda extenderse a las
declaraciones ofrecidas por las personas interrogadas en el
proceso verbal ni a las deducciones que extrae el inspector o
inspectora de sus comprobaciones. En, fin el acta sólo
hará fe hasta prueba en contrario si ha sido firmada bajo
protesta o con reservas o si no ha sido firmada por el empleador
o la empleadora o su representante. En este caso, el acta
podrá ser atacada por cualquier medio de prueba. Por
supuesto, la prueba en contrario no puede resultar de simples
deducciones o de las solas explicaciones o negaciones del
prevenido, pues se deben exigir elementos precisos para que la
prueba contraria sea establecida.

C. Carácter
comprobatorio y valor relativo de las actas de
inspección

La jurisprudencia más reciente de la Suprema
Corte de Justicia (SCJ), actuando como Corte de Casación
vía la Cámara de Tierras, Laboral,
Contencioso-Administrativo y Contencioso Tributario confirma el
carácter comprobatorio de las actas de la
Inspección de Trabajo, y el valor relativo de las mismas
como medio de prueba.

1. Un valor relativo como medio de prueba A
propósito, en una sentencia dictada en 1998, la SCJ
consideró que "aunque exista una certificación de
no despido del Departamento de Inspección de Trabajo no
significa que ciertamente haya que acoger dicha
certificación como un hecho de prueba, sino, que esta debe
probarse por cualquier tipo de prueba fehaciente para que tenga
validez"[49]. Asimismo, en 2001, la SCJ tuvo la
oportunidad de recordar el valor relativo, por ejemplo, de una
comunicación hecha al Departamento de Trabajo al indicar
"que es criterio constante de esta corte, que el despido se
concretiza en el momento en que el trabajador es enterado de la
decisión del empleador de poner término al contrato
de trabajo por su voluntad unilateral, no bastando para el
establecimiento de la fecha de éste, la
comunicación que del mismo se haga al Departamento de
Trabajo"[50].

En otro caso, ante el alegato de que no se tomaba en
cuenta el acta de inspección de trabajo, la SCJ
señaló que "en cuanto a los documentos depositados
por la recurrente en el plazo legal, se observa que el Tribunal
a-quo ponderó los mismos, de cuya ponderación
determinó que éstos carecían de contenido
para demostrar la justa causa del despido de que fue objeto la
recurrida, obligación a su cargo por haber admitido la
existencia de dicho despido, el cual fue calificado de
injustificado por ausencia de esa
prueba"[51].

Otro caso similar, en que se alegaba que la sentencia
impugnada incurrió en falta de base legal al omitir
ponderar el contenido del informe del inspector de trabajo, la
SCJ volvió a reconocer la facultad soberana de los jueces
al aprecias las pruebas como sigue:

…"que de lo expuesto anteriormente se desprende,
que el Tribunal a-quo procedió a examinar las pruebas
documentales y testimoniales aportadas por las partes y tras
evaluarlas consideró que el despido invocado por los
demandantes originales no fue debidamente probado, por lo que
procedió a rechazarlo, sin que con esta decisión
incurriera en falta de base legal como alegan los recurrentes
incidentales, ya que en dicha sentencia consta que el Tribunal
a-quo ponderó todas las pruebas y que en base a este
examen procedió a rechazarlas por considerar que no
demostraban el hecho del despido y para llegar a esta
decisión hizo uso del amplio poder de apreciación
de que disfrutan los jueces del fondo en esta materia que les
permite valorar las pruebas y descartarlas si no le merecen
crédito, siempre que no las
desnaturalicen…"[52] También, en el
2000, ante una solicitud de inspección de lugares, que fue
rechazada por el Juzgado de Trabajo por entender que la misma no
contribuiría a la sustanciación del proceso, la SCJ
señaló lo siguiente: "… que si bien el
artículo 558, del Código de Trabajo autoriza a los
jueces de trabajo a ordenar la inspección directa de
alguna fábrica, taller o cualquier lugar de trabajo, estos
no están obligados a ordenar esa medida siempre que una
parte lo solicite, sino cuando ellos la consideren útil
para la sustanciación de la causa, constituyendo una
facultad que la usan de manera
discrecional"[53].

De igual modo, la SCJ al acoger un recurso de
casación, justifica su decisión entre otros
argumentos, porque se desnaturaliza una certificación
emitida por el Departamento Nacional de Inspección del
Ministerio de Trabajo, como se indica a
continuación:

"Que la sentencia recurrida desnaturaliza la
certificación expedida por el Departamento Nacional de
Inspección de la Secretaría de Estado de Trabajo,
al señalar que el 1ro. de noviembre de 1994, fecha en que
fue comunicado el despido del trabajador recurrente, no figura
incluida en los términos de dicha certificación,
pues la misma dice claramente, que el día 1ro. de
noviembre de 1994, la recurrida envió una
comunicación "relacionada con falta atribuida a dicho
trabajador, solicitando la intervención de un inspector",
con lo que la referida certificación, debió ser
analizada en su conjunto por el Tribunal a-quo para determinar si
realmente la comunicación del 1ro. de noviembre era una
comunicación de despido o una simple información de
faltas atribuidas al trabajador" [54] 2. Un
carácter comprobatorio Por otra parte, en 2007, la SCJ
rechazó un recurso de casación donde se
pretendía contradecir la existencia de un contrato de
trabajo admitido por el empleador por ante un inspector del
Ministerio de Trabajo. En sus consideraciones, la SCJ recuerda
que la existencia de un contrato de trabajo es una
cuestión de hecho (Principio IX) a ser soberanamente
apreciada por los jueces del fondo del asunto al margen del
contenido de cualquier documento. Entre sus argumentos para
rechazar el recurso, la SCJ consideró, además, las
declaraciones realizadas por el empleador ante el Inspector de
Trabajo, como sigue:

Que, en la especie, tras analizar las pruebas aportadas,
tanto testimonial como documental, entre ellas los documentos
aportados por el recurrente en casación para demostrar la
existencia de un contrato de arrendamiento, el Juzgado de Trabajo
llegó a la conclusión de que entre las partes
existía un contrato de trabajo, admitido por el propio
demandado ante un Inspector del Ministerio de Trabajo, "al
expresar que pagó al demandante una suma de dinero por
concepto de avance a su quincena y que esperaba se reintegrara a
sus labores al término de sus
vacaciones"[55].

De igual modo, se destaca el carácter
comprobatorio de las actas de Inspección de Trabajo en una
sentencia emitida al año siguiente por la SCJ, donde una
representante del empleador declara por ante el Inspector de
Trabajo haber desahuciado una trabajadora por no haber presentado
certificado medico donde constara su estado de embarazo, como
sigue:

… que en la especie, el Tribunal a-quo dio por
establecido que la actual recurrente tenía conocimiento
del estado de embarazo de la recurrida cuando le puso
término al contrato de trabajo, para lo cual tomó
en cuenta el informe levantado por el Inspector de Trabajo
actuante, así como sus declaraciones, en las que expresa
que la señora Amparo García, Gerente de Recursos
Humanos de la demandada, le manifestó que la
terminación del contrato de trabajo se debió al
estado de embarazo de la
demandante"[56].

Otras sentencias se refieren al valor de la
inspección de trabajo, como base para comprobar algunos
hechos e incluso argumentos de las partes en la relación
laboral. Por ejemplo, en una sentencia del 2000 sobre un caso que
implicaba el delito de trabajo realizado y no pagado, la SCJ
señaló cuanto sigue:

(…) "que por otro lado, si ciertamente el trabajo
no se realizó a la entera satisfacción del Ing.
Luis Orlando Castellanos, éste debió dirigirse a la
Secretaría de Trabajo y solicitar una inspección
que determinara el fundamento de sus alegatos… que por el
contrario, el ingeniero Luis Orlando Castellanos admite que no
pagó la totalidad del precio acordado, porque el trabajo
no se realizó como debió ser, pero no tiene ninguna
prueba de sus alegatos"[57]

D. La
comprobación de hechos incriminados y sanciones
penales

Las obligaciones que establecen las leyes laborales
implican sanciones penales que se imponen al infractor de las
mismas. El Código de Trabajo en su Art.720 establece los
hechos incriminados, que abarcan prácticamente todas las
materias correspondientes al trabajo asalariado, y en su Art.721
dispone las sanciones que se aplicarán a los infractores.
Estas sanciones se limitan a la imposición de multas,
salvo en el caso del delito del no pago de salario que es
castigado con prisión correccional (Art.211). No
sólo la violación a las normas del Código de
Trabajo tiene este carácter represivo sino también
las reglamentarias, ya que según el Art.98 del Reglamento
para la aplicación del Código de Trabajo, sus
violaciones son sancionadas penalmente e igual pasa con las
transgresiones al Reglamento sobre Higiene y Seguridad Industrial
(Art.154).

Se trata del "derecho penal del trabajo que sanciona las
infracciones a la norma legal, correspondiendo a los inspectores
de trabajo comprobar las mismas y a los tribunales represivos
castigarlas"[58].

1. Las sanciones penales Las violaciones al
Código de Trabajo sujetas a sanciones penales se
clasifican en leves, graves y muy graves:

• a) Leves, cuando se desconocen
  obligaciones meramente formales o documentales que no inciden
  en la seguridad de la persona ni en las condiciones de
  trabajo: por ejemplo, la falta de planilla de personal
  fijo;

• b) Graves, cuando se transgreden normas
  referentes a los salarios mínimos, a la
  protección del salario, al descanso semanal, a las
  horas extraordinarias o a todas aquellas relativas a la
  seguridad e higiene del trabajo, siempre que no pongan en
  peligro ni amenacen poner en peligro la vida, la salud o la
  seguridad de los trabajadores, y en materia de los derechos
  colectivos, el incumplimiento a las obligaciones estipuladas
  en el convenio colectivo;

• c) Muy graves, cuando se violan las
  normas sobre protección a la maternidad, edad
  mínima para el trabajo, protección de menores,
  empleo de extranjeros, inscripción y pago de las
  cuotas al Instituto Dominicano de Seguros Sociales, y todas
  aquellas relativas a la seguridad e higiene en el trabajo,
  siempre que de la violación se derive peligro o riesgo
  de peligro para la vida, la salud o la seguridad de los
  trabajadores, y en materia de derechos colectivos, la
  comisión de prácticas desleales contrarias a la
  libertad sindical (Art.720).

Las multas a dichas violaciones oscilan de uno a tres
salarios mínimos para las leves, de tres a seis para las
graves y de siete a doce para las muy graves. En caso de
reincidencia, se aumentará el importe de la multa en un
50% de su valor.

2. La persecución de las infracciones
penales En razón de la materia, compete a los
tribunales ordinarios el conocimiento de las infracciones penales
previstas en el Código de Trabajo (Art.711). Dicho de otra
manera, los tribunales de trabajo no tienen competencia para
conocer estas infracciones penales. De los tribunales ordinarios
corresponde a los juzgados de paz la aplicación de las
sanciones penales (Art.715).

En razón del territorio, se aplicará la
triple competencia que rige en materia penal: el lugar del
domicilio o residencia del inspector; el lugar de la
comisión del hecho; o el lugar en donde pueda ser
aprehendido (que no se aplica ya que en esta materia no hay
prisión preventiva). "En la práctica la competencia
recaerá en el lugar del domicilio de la empresa en donde
el inspector de trabajo ha levantado la correspondiente acta de
infracción"[59].

a) Procedimiento El juzgado de paz es apoderado
del conocimiento del caso por el acta de infracción o
proceso verbal que levanta el inspector de trabajo. El acta de
infracción es remitida al fiscalizador por el Director
General de Trabajo (Art.422). Recibida el acta, se pondrá
en movimiento la acción pública, lo que se
hará mediante la citación del prevenido a
requerimiento del fiscalizador -como representante del Ministerio
Público-, quien decide si pone o no en movimiento dicha
acción[60] Para la doctrina, esta
acción puede ser incluso impulsada en ausencia del acta de
infracción, mediante una constitución en parte
civil o por una citación directa de la víctima.
Según el procedimiento criminal, la víctima de una
infracción puede poner en movimiento la acción
pública[61] La acción pública
para la persecución de las infracciones laborales
prescribe al año (Art.724), plazo que corre a partir de la
fecha en que se levanta el acta de infracción. La
víctima afectada por la infracción laboral puede
ejercer la acción civil subsidiariamente a la
acción pública (Art. 715), ya se trate de un
trabajador, de un empleador o de un sindicato. Según la
jurisprudencia, explica Alburquerque, nada se opone a que la
persona constituida en parte civil ante el tribunal penal
abandone su demanda en reclamación de daños y
perjuicios para intentarla ante el tribunal civil. En otras
palabras, gozará de la potestad de abandonar al juzgado de
paz y llevar su demanda ante el tribunal de trabajo. "Pero, la
regla ´electa una vía" le impedirá
abandonar este último tribunal para constituirse en parte
civil ante la persecución penal que conoce el juzgado de
paz, siempre que haya identidad de personas, objeto y causa entre
ambas demandas"[62].

b) El Ministerio Público Laboral En el
Distrito Nacional y en el Distrito Judicial de Santiago,
localidades en donde se concentran la mayor parte de los asuntos
del trabajo asalariado, se ha creado un ministerio público
especial a cargo de un abogado al servicio del Ministerio de
Trabajo (Art.715). En el Distrito Nacional, este ministerio
público especial está integrado por un procurador
fiscal y su abogado auxiliar, quienes ejercerán sus
funciones ante el tribunal de primera instancia, y por cuatro
fiscalizadores, quienes se desempeñarán ante los
juzgados de paz. En Santiago, han sido designados un procurador
fiscal y un fiscalizador.

El orden que debe seguirse en las audiencias es el que
se cumple para el procedimiento penal ordinario, en vista de que
el Código de Trabajo no ha establecido un procedimiento
especial. Las reglas de interpretación de la norma laboral
no tienen aplicación como es el "in dubio pro
operario" y la norma más favorable. Por el contrario,
el prevenido podrá beneficiarse del "in dubio pro
reo" y acogerse a la retroactividad de la ley penal si esta
le favorece. En virtud de la libertad de prueba, todos los medios
de prueba serán admisibles, pero cabe anotar que "el acta
de infracción hace fe hasta inscripción en falsedad
si ha sido firmada por el infractor sin protesta ni
reserva"[63].

La parte civil, el prevenido o su representante, el
ministerio público y el juez pueden participar en el
transcurso de la causa. Los testigos de cargo y descargo pueden
ser interrogados directamente por el juez y el Ministerio
Público, pero la parte civil constituida y la defensa del
prevenido lo harán por intermedio del juez. Finalizados
los interrogatorios, las partes envueltas en el proceso
expondrán sus argumentos, pedimentos y conclusiones. Una
vez cerrados los debates y escuchadas las conclusiones de las
partes y el dictamen del ministerio público, el asunto se
encuentra en estado de ser fallado y el juez podrá
pronunciar su sentencia. La sentencia penal puede ser impugnada
en apelación (Art.715). Como la sentencia es pronunciada
por el Juzgado de Paz, el recurso debe ser conocido por el
Juzgado de Primera Instancia. Si el infractor ha sido condenado
al pago de multa, los recursos de oposición,
apelación y casación no serán suspensivos de
la ejecución de la sentencia, por lo que la multa
deberá ser pagada por el condenado, inmediatamente
después de la sentencia sin que ellos implique
aquiescencia.

Si la persona condenada se niega a pagar la multa o no
puede hacerlo por causa de insolvencia, se le aplicará
prisión compensatoria, a razón de un día por
cada peso dejado de pagar, sin que en ningún caso dicha
prisión exceda de dos años[64]Si el
empleador es solvente y se niega a pagar la multa, el Estado como
acreedor puede embargar los bienes de la empresa.

A seguidas, el trabajo de campo, metodología y
principales hallazgos de una investigación cualitativa
sobre la Inspección de Trabajo realizada en el mes de
marzo de 2010 por medio de la entrevista de funcionarios del
Ministerio de Trabajo, directamente vinculados a la
misma.

III. La
práctica de la Inspección de
Trabajo

A. Trabajo de campo

1. Metodología Se realizaron ocho
entrevistas a funcionarios del Ministerio de Trabajo en base a un
cuestionario previamente elaborado con preguntas que incluyeron
cuestiones tales como los temas cotidianos de la
Inspección de Trabajo y la potestad sancionadora y
acusadora de la misma. También, se preguntó si
entre los usuarios del servicio de inspección hay
más hombres que mujeres o a la inversa, y si al servicio
tienen acceso los extranjeros. En fin, se indagó sobre las
diferencias entre los inspectores de trabajo del Distrito
Nacional y los de las provincias, y sobre los principales
problemas que enfrenta la Inspección de Trabajo para
cumplir con su misión, pidiendo recomendaciones para
solucionar los mismos.

2. Funcionarios/as Entrevistados/as:

• Andrés Valentín Herrera. Director
  General de Trabajo

• Federico Gomera. Director de Coordinación del
  Sistema Nacional de Inspección

• Anny Saldaña. Inspectora (Distrito
  Nacional)

• María de la Cruz. Representante Local de
  Trabajo (Distrito Nacional)

• Martha Noris Pantaleón. Representante Local
  de Trabajo (Haina)

• Leonor Martínez. Representante Local de
  Trabajo (San Cristóbal)

• Ramón Agramonte. Inspector Supervisor
  (Provincia Santo Domingo)

• Elizabeth Bautista. Representante Local de Trabajo
  (San Pedro de Macorís).

A continuación, los principales hallazgos del
estudio.

B. Principales hallazgos

1. Temas que ocupan los recursos de la
Inspección de Trabajo Cálculo de
prestaciones laborales y orientación sobre la ley
laboral Todas las personas entrevistadas coinciden en que
"lo mas común es el cálculo de prestaciones
laborales", y, por tanto, orientación sobre la
legislación laboral. Al decir del Director de Trabajo,
Andrés Valentín Herrera, "todo lo que tiene que ver
con los pagos y el incumplimiento de la normativa: salario,
prestaciones, vacaciones, horas extras, descuentos ilegales,
etc." De igual modo, el Director de Inspección, Federico
Gomera afirma que "el trabajo cotidiano es la divulgación
de la normativa laboral", y que el 70% de las visitas que se
hacen son "inspecciones preventivas".

En segundo lugar, de acuerdo a lo dicho en las
entrevistas, podemos señalar la comprobación de
faltas cometidas por el trabajador, y en menor frecuencia
–aunque relacionados con los anteriores- los temas
siguientes: salario, vacaciones, horas extras, faltas de los
trabajadores, cambios en la modalidad del contrato de trabajo y
seguridad social. También, se mencionan los temas
relacionados con la terminación del contrato,
suspensión de los efectos del contrato, conflictos
jurídicos, seguridad y salud, participación en los
beneficios de la empresa, protección de la maternidad,
suspensión de los efectos del contrato, salario de
Navidad, servicio doméstico, empresas de vigilantes, etc.
Además, según Maria de la Cruz, Inspectora del
Distrito Nacional, se destacan "los aspectos gerenciales" y "la
calidad de la inspección". Y "la seguridad social", que
como señala Elizabeth Bautista, Representante Local de San
Pedro de Macorís, está adquiriendo mayor
relevancia. En sus palabras:

"En el día a día se nos presentan, por un
lado, los usuarios, que van directamente a buscar los servicios
de cálculo de prestaciones laborales y orientación
sobre sus derechos laborales. Tenemos, por otro lado, solicitudes
de empresas por motivo de faltas cometidas por trabajadores,
situaciones de trabajo especiales, horas extras, solicitud de
pago de vacaciones, cambio en la modalidad del contrato de
trabajo, cierre de año fiscal, en diciembre salario de
navidad; el tema de la seguridad social está ocupando
mucho".

2. Potestad sancionadora y acusadora de la
Inspección de Trabajo y limitaciones legales para una
buena inspección Una entidad "preventiva" y de
"orientación" a trabajadores y empleadores En su gran
mayoría, es decir, seis de ocho de las personas
entrevistadas respondieron que más que sancionadora, la
inspección tiene un carácter preventivo. Por
ejemplo, Maria de la Cruz entiende que el papel de la
inspección es educar y que la sanción es el
último recurso. De igual manera, Martha Noris
Pantaleón, Representante Local de Haina, y Leonor
Martínez, Representante Local de San Cristóbal,
coinciden en que se trata de una entidad "preventiva", y de
"orientación" a trabajadores y empleadores. También
Ramón Agramonte, Inspector Supervisor de la Provincia
Santo Domingo, señala que hay que "diferenciar entre lo
que es la potestad de inspección y la sanción, que
pertenece al Ministerio Público. Para Anny Saldaña,
Inspectora del Distrito Nacional, de lo que se trata es de "que
la empresa se regularice".

Andrés Valentín Herrera también se
pronuncia en el mismo sentido al apuntar que "la potestad es
observar el cumplimiento de la normativa", que las partes en la
relación de trabajo se acojan al Código de Trabajo.
De igual manera, Federico Gomera resume el procedimiento: "De
acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico el inspector
levanta un acta de apercibimiento, si no obtempera se levanta un
acta de infracción, luego se envía al fiscalizador,
se cita al Juzgado de Paz. Infracciones Leves, Graves (salario,
participación en los beneficios de la empresa, Salud de
los trabajadores). La Ley 187.09 sobre Seguridad Social establece
sanciones en caso de no tener inscritos a los trabajadores y
estas sanciones, a partir de cada trabajador activo". Ahora bien,
para Andrés Valentín Herrera "hay ciertas
restricciones, como por ejemplo en caso de cierre por causa de
inseguridad del trabajador. Aún cuando compruebe la falta
no tiene facultad para cerrar la empresa. El inspector no puede
tener ningún tipo de restricción que le impida su
labor".

También María de la Cruz lamenta que se
negocien derechos básicos de los trabajadores: "lo que
más preocupa es que en el proceso de conciliación
hay derechos de orden público que son innegociables;
seguridad, protección a la maternidad y salario no deben
negociarse (…) La violación de ciertos principios
no está sancionada, no hay sanción a la
discriminación. Para mí es un adefesio que los
principios no tengan sanción", concluye. De igual modo
Elizabeth Bautista expresa su inconformidad con el seguimiento de
las infracciones cuando recuerda que la facultad sancionadora del
inspector de trabajo termina con el acta de infracción:
"Apoderamos el tribunal y luego no sabemos el destino, no podemos
dar seguimiento, y esto constituye un gran dolor de cabeza, ya
que nos quedamos con la duda de si se sancionará o no la
infracción. Deben existir mecanismos de seguimiento a los
procesos".

En cuanto a las limitaciones legales para una buena
inspección, no todos ni todas respondieron, y entre los
que si lo hicieron, tres contra dos encuentran limitaciones,
aunque no necesariamente se refieran al aspecto legal.

En primer lugar, Federico Gomera señala algunas
limitaciones. A su entender: "en nuestro país la
obstrucción a la labor de la inspección no
está sancionada. En ese orden no establecen sanciones
sobre la violación del Principio VII sobre
Discriminación". En segundo lugar, Ramón Agramonte
señala que existen limitaciones que tienen que ver con "la
función propia (de la inspección), que tiene sus
límites. Cuando se habla de inspección del trabajo,
la inspección que hace el Inspector en la empresa sobre
los derechos de interés público… Hay
aspectos internos del Contrato de Trabajo que no competen al
inspector".

En tercer lugar, para Elizabeth Bautista: "limitaciones
legales para la inspección no, pero para la sanción
sí. Por ejemplo, en Impuestos Internos usted sanciona y
pone la multa, en Inspección Laboral no".

3. ¿Más usuarios que usuarias del
Servicio de Inspección de Trabajo? ¿Por
qué? (Hay) más hombres y éstos
tienden más a reclamar sus derechos laborales A la
pregunta de si entre los usuarios del Servicio de
Inspección de Trabajo, hay más hombres que mujeres
o a la inversa, y por qué razón, cinco de ocho
respondieron que hay más hombres, y los demás
indicaron que dependía del sector dado que en las zonas
francas, la mayoría son mujeres. Según Martha
Pantaleón: "Entre los usuarios son más los hombres
que vienen a solicitar el servicio, entiendo que hay más
trabajadores hombres y éstos tienden más a reclamar
sus derechos laborales".

4. Acceso de los extranjeros al Servicio A la
cuestión de saber si los extranjeros tienen acceso al
Servicio de Inspección de Trabajo, a unanimidad, todos y
todas respondieron afirmativamente, dado que la ley laboral es de
carácter territorial. El Servicio de Inspección se
da independientemente del estatus migratorio de los extranjeros,
y de su documentación, que sólo tienen que
demostrar en los tribunales. 5. Diferencias entre los
Inspectores de Trabajo de las provincias y aquellos que laboran
en el Distrito Nacional De igual modo, a unanimidad, todos y
todas respondieron que no hay diferencias, salvo en lo que
concierne la frecuencia en las labores. Por ejemplo, para Martha
Pantaleón: "La diferencia más contundente es que
los inspectores del Distrito se presentan un solo día,
mientras que en las provincias tienen que acudir todos los
días, aparte de eso, el proceso es igual".

6. Principales problemas de la Inspección de
Trabajo para cumplir con su misión y recomendaciones
Fiscalización y transporte En su gran
mayoría -cinco de ocho- las personas entrevistadas
afirmaron que el principal problema es el transporte. Tres se
refirieron a la dieta como importante mecanismo de apoyo en los
traslados, pero "son insuficientes" y "se retrasan". Otros
mencionaron los instrumentos y herramientas para el trabajo como
mayores recursos, computadoras, celulares, etc.

Para Andrés Valentín Herrera: "El
principal problema es que la Inspección es
fiscalización, (y) las empresas no quieren ser
fiscalizadas. En el caso de los trabajadores, es que nunca
están conformes con la labor del inspector de trabajo.
Todavía no hemos podido resolver el tema del transporte
del inspector de trabajo. El sector agrícola es el de
mayor precariedad en el transporte", afirmó. Otros
problemas mencionados se relacionan con "la alta vulnerabilidad
al soborno y la naturaleza misma del trabajo donde ambas partes
(en la relación laboral) ponen en entredicho el trabajo
del inspector"; "la poca receptividad de parte de las empresas";
la inexistencia de "un sistema de informes"; y la falta de
"seguimiento a las actas de infracción".

Recomendaciones:

• 1. Divulgar entre trabajadores y empleadores la
  normativa laboral;

• 2. Iniciar un programa de adquisición de
  vehículos;

• 3. Mejorar las condiciones salariales de los
  inspectores y elevar su autoestima;

• 4. Promover campañas en los medios de
  comunicación sobre las razones de las visitas del
  inspector de trabajo;

• 5. Creación de un Ministerio Publico
  Laboral Regional para el seguimiento de los casos.

Conclusión

Del conjunto de entrevistas queda claro que la labor de
los inspectores de trabajo tiene un componente jurídico
(cumplimiento y observación de la normativa laboral) y
otro más bien técnico (orientación sobre la
normativa laboral). Por las solicitudes cotidianas que se
presentan en el servicio (solicitud de calculo de prestaciones
laborales, comunicaciones solicitando la comprobación de
faltas del trabajador, etc.) puede deducirse que hay cierto
desconocimiento de parte de empleadores y trabajadores no
sólo de la normativa sino de la labor del inspector de
trabajo, lo que plantea una serie de retos vinculados con la
promoción de las leyes laborales y del papel del inspector
en la sociedad.

Otro hallazgo del estudio indica que la potestad
sancionadora de la inspección tiene en la práctica
ciertos límites ya que para el inspector la misma termina
con el levantamiento del acta de infracción y no parece
haber un seguimiento de las infracciones por ante el Ministerio
Público. Ello conduce a buscar canales de
comunicación entre ambas instituciones, de modo que se
sepa la suerte de las actas levantadas en cada caso.

Por otra parte, de los hallazgos del estudio en el
sentido de que los hombres reclaman más sus derechos
laborales que las mujeres habría que seguir explorando las
razones de ello, teniendo en cuenta, por ejemplo, el estudio de
CIPAF que achaca la actitud pasiva de las mujeres a la
"conjunción de falta de información, rol
genérico asumido y miedo", y que "lleva a las trabajadoras
a tolerar y hasta excusar la discriminación y las
deplorables condiciones laborales en que muchas veces se
desempeñan" En cuanto al acceso al servicio de
inspección por parte de trabajadores y empleadores
extranjeros, esta debe ser y constituye la norma en virtud del
principio de territorialidad de la normativa laboral, como
arrojó el estudio.

Sobre las diferencias entre los inspectores de las
provincias y los del Distrito, aunque en la investigación
sólo se señala que aquellos acuden todos los
días y estos una o dos veces a la semana, es claro que hay
diferencias de desarrollo y que la brecha rural/urbana incide en
que las representaciones locales y los inspectores de las
provincias requieran de mayores recursos –como
vehículos- para trasladarse a hacer la visitas de
inspección, así como computadoras y todas las otras
herramientas –como las dietas– que se requieran para rendir
un servicio más eficiente.

En cuanto a la receptividad de las empresas de cara a la
inspección, urge la implementación de
campañas publicitarias que reflejen el papel del inspector
en la sociedad, puesto que su labor contribuye a la paz
social.

Recomendaciones:

• 1. Divulgar entre trabajadores y empleadores la
  normativa laboral y promover campañas en los medios de
  comunicación sobre las razones de las visitas del
  inspector de trabajo y su función social;

Partes: 1, 2, 3